Leoberto Narciso Brancher

Juiz de Direito da 1ª Vara de Rosário do Sul - Diretor do Departamento de Promoção da Cidadania da AJURIS
Fonte: Assistência Social e Cidadania - MBES, CNAS, LBA, PNUD, AJURIS, FAMURS - 1993

Desde a Constituição de 1934 o sistema jurídico brasileiro já vem contemplando os direitos sociais. No entanto, até a Constituição de 1988 eles ainda compunham apenas uma parte do capítulo sobre a "Ordem Econômica e Social", e eram em regras tratados sob a forma de princípios ou determinações de fins de Estado, também ditos, "normas programáticas" sempre de cunho genérico e de vigência politicamente condicionada.

A Constituição de 1988 inovou por especificar quais são esses direitos: "são direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância , e a assistência aos desamparados" (Art. 6º). Além de haver, através deste artigo, atribuído ao direitos sociais uma relevância que até então não haviam alcançado, a Constituição ainda dedicou um Título inteiropara dispor sobre a "Ordem Social" (Título VIII, arts.193 a 232). Mais ainda, a nova carta constituicional apresenta uma evolução que se pode denominar de topográfica, a partir da opção do legislador em inserir os direitos individuais e sociais na parte inicial da constituição (Título II - "Dos Direitos e Garantias Fundamentais" e, particularmente, seus artigos 5º, 6º e 7º). Assim, fazendo uma interpretação sistemática, ou seja, analisando a posição das normas uma com relação às outras, pode-se concluir que, ao inverter a sequência tradicional das Constituição anteriores, os constituintes tiveram a intenção de reconhecer, pela primeira vez, o indivíduo e a sociedade como predentes ao Estado, cujos organismos e funcionamento só cuidaram de regulamentar em títulos e capítulos posteriores.

Após fazer essa opção preferencial pelos direitos humanos e sociais, o constituinte de 1988 veio a estabelecer, através do Título VIII da Carta, um modelo pioneiro de articulação intitucional do Estado no trato das políticas sociais públicas.

Sintetizado no art. 204 (embora expresso também no art. 198) este modelo tem a descentralização político-administrativa (leia-se municipalização) como proposição nuclear no estabelecimento das ações governamentais na área social, e também faz uma clara escolha pelo método de articulação democrático participativo, estabelecendo a co-responsabilidade entre sociedade e Estado na formulação, execução e controle das políticas, através da criação de mecanismo de participação comunitária através de ação de base de órgãos locais.

Tal definição programática passa a ser transportada de diretriz constitucional à realidade legislativa ordinária - e portanto de cumprimento imediatamente exigível, inclusive pela via judicial - através da Lei 8.080/90 - Lei Orgânica da Saúde, que regulamentou o Sistema Único de Saúde e prevê a formação dos Conselhos Municipais de Saúde; da Lei 8.069/90 - Estatuto da Criança de do Adolescente, que igualmente prevê a criação de Conselhos Municipais de composição popular paritária como instência deliberativa, com competência para a formulação das políticas de atendimento e fixação das prioridades orçamentárias no setor.

É também de idêntica inpiração a Lei 8.742, de 07.12.93 - Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS, que do mesmo modo convoca a sociedade a participar da gestão e solução dos problemas locais através de Conselhos de composição popular paritária, em cujo processo de implantação deverá passar a consolidar-se esses novos mecanismos democráticos e municipalizadores. Isso porque a LOAS dispôs expressamente que a assistência social será regida, dentro vários outros princípios, pela "universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatário da ação assistencial alcançável pelas demais políticas públicas".

Talvez seja ainda insuspeito o alcance de tal reformulação institucional e dos novos direitos que a legislação passa assegurar na consolidação do Estado democrático brasileiro.

No entanto já é possível perceber que sua implemetação permitirá, ainda que a médio ou longo prazo, mudanças no trato das políticas sociais pelos poderes públicos.

Isso ocorre porque o novo modelo possibilita a reinserção da sociedade na base dos processos decisórios da administração pública, agora em posição reforçada pela legitimação jurídica dos movimentos sociais, que tem sido historicamente pacíficos e disciplinados, e agora passam a estar abrigados pela força da Constituição e da Lei.

Na esteira dessa nova ordem jurídico-administrativa, que enfatiza a democracia participativa, possibilita a construção de novos espaços políticos e estimula o exercício de prerrogativas públicas pelos cidadãos, nota-se o desabrochar de movimentos sociais ecléticos e disseminados por todo o país, decorrência dos quais já se nota que as comunidades se mostram disposta a se envolver na discussão de questões de interesse da coletividade, e fazem isto com ardor cívico e elevado espírito humanístico.

É o que hoje ocorre em torno da implantação do Estatuto da Criança e do Adolescente nos municípios, tanto quanto passam as comunidades, pouco a pouco, a discutir suas questões sanitárias e, a partir de dezembro de 1993, assumem também a seu cargo a temática assistencial.

Estas mudanças - que representam importantes conquistas sociais da população brasileira - fazem também com quese passe a refletir mais sobre o que significa cidadania, quais são os direitos do cidadão, de que forma podem ser exercidos.

O conceito de cidadania tem suas origens na ciência jurídico-politíca. Apresenta-se usualmente confundido com o conceito de nacionalidade, relacionado a titularidade de direitos politícos (votar e ser votado).

Nota-se que quando se fala em cidadania, geralmente está se falando do Estado, que passa a ser referência central de toda a reflexão .

Em síntese, o conceito de cidadania surge sempre em correlação direta com a concepção do ente política-estatal, suas atribuições, limites e fins.

E por isso, na compreensão do que seja cidadania, temos de começar pela leitura jurídica. Isso porque o Direito é a linguagem do Estado socre os processos sociais, isto é, a predominância dos interesses de determinada classe e da ordem estabelecida em detrimento da vontade e dos interesses da maciça maioria dos indivíduos.

Resulta daí que o conceito de cidadania na acepção jurídica - que deve representar a cristalização da vontade de um povo - ainda é visto como algo que é dado, concedido pelo Estado e sem qualquer potencialidade instituinte.

O discurso jurídico da cidadania ainda é autoritário e limitante em relação a participação dos indivíduos na sociedade.

Conceber a cidadania apenas cmo instrumento de regulação da participação política dos indivíduos na sociedade ou aprisioná-la conceituadamente como categoria estática é reduzir sua dimensão política, esvaziar sua historicidade e tirar-lhe o sentido maior que é a natureza de processo social dinâmico e dialético.

No entanto, se de um lado o conceito de cidadania - visto pela ótica do Estado e juridicamente apenas - é reducionista e estéril, também é certo, conforme Vera Andrade, que a população, ao se apropriar do conceito de cidadania, vem expandindo seu conteúdo. E, essa transformação determina um significado novopara a idéia de cidadania. Muito além disso, proporciona que o conceito - e seus agentes vivos, os cidadãos - sejam reinseridos na dinâmica da vida política. E a cidadania assim passa a atuar como fator de transformação estrutural do aparelho no Estado - seja do pontode vista cultural seja do ponto de vista da atuação da Administração Pública.

E pode-se notar que essa tranformação é muito profunda. Recordando que o Estado é compreendido a partir de seus três elementos constituitivos - população, território, soberania - a apropriação da idéia de cidadania como núcleo motivacional dos discursos e movimentos que pregam a transformação social vão ao encontro do próprio conceito de Estado, e também dele indiretamente se apropriam ao inserir-se no âmago daquele que é o seu elemento constitutivo vivo e dinâmico, sua população.

Trilhando o caminho inverso ao do tradicional enunciado normativo que se dirigia ao condicionamento do cidadão, o cidadão - assumindo-se nesta condição e ao mesmo tempo atribuindo ao conceito de cidadania , expontaneamente, novas significações - passa a condicionar a atividade normatizante do Estado, e resulta daí que a população brasileira está próxima, finalmente, de trilhar o único caminho que justifica e legitima todo o poder estatal, até aqui apenas formalmente anunciado: o caminho da emanação pelo Estado do extrato da vontade do seu povo.

Este processo, desencadeado no país como reação ao cerceamento político das últimas décadas e atualmente, em plena vigência do regime democrático, em vigorosa expansão, passa a consolidar seus efeitos.

Atualmente, quando se fala em cidadania, antes do que isolar o feixe de direitos reconhecidos ao cidadão em virtude desta condição, é sobretudo importante reconhecer a sua eficácia política como referencial legitimamente do exercício das prerrogativas do indivíduo perante a sociedade e o Estado. E isto especialmente na medida em que, com o novo modelo de gestão das políticas públicas inaugurado pela Constituição de 1988, vê-se inaugurar no país uma recomposição das forças sociais, na dimensão possível do espaço de alcance das interferências individuais por isso que dadas no âmbito concreto e imediato do município.

Como afirmou Norberto Bobbio, em nenhum momento da história da civilização a humanidade comungou, como a partir da Declaração dos Direitos do Homem, firmada na ONU em 1948, de uma convicção tão absolutamente universal como a que agora de apresenta sob a forma dos dois direitos fundamentais.

Abordar tais direitos importa abstrair quaisquer diferenças ideológicas, religiosas, partidárias ou raciais para reconhecer o humano como base último de direitos inalienáveis, que podem ser resumidos à fórmula de que todo homem tem o direito de não sofrer. Não houve causa até aqui tão ecumênica e portanto apta a ensejar as mais amplas e superativas alianças sociais. E, se a proposição dos direitos humanos é consensual sob o prisma filosófico, a implantação dos mecanismos já prevista no nosso ordenamento jurídico poderá levar-nos a uma consagração de uma prática social inspirada por esses valores universais.

Seguramente, esta é a característica mais significativa do conceito de cidadania a partir da sua apropriação e ressignificação pelo discurso hegemônico da sociedade civil brasileira: o lugar que passa a ocupar no imaginário coletivo, como elo para compreensão dos indivíduos nacionais como detentores do direito indisponível à dignidade humana, e para a compreensão do Estado e de cada um dos demais cidadãos como responsáveis pelo asseguramento do respeitomínimo a esta condição.

No entanto, já não se trata mais de meras cogitações filosófica. E é por isso que o artigo primeiro da Lei 8.742/93 - a LOAS - representa um marco na história da justiça social e da evolução política do reconhecimento dos direitos humanos e sociais no país. Pela primeira vez, esse sujeito vago indefinido, difuso, e no mais das vezes espoliado e mudo, o cidadão, aparece no texto legal como destinatário das normas: embora todas as leis se destinem a todos os cidadãos , aqui, pela primeira vez, ele é invocado, ganha nome e lugar dentro da lei, como sujeito do processo e como titular de direitos. É o discurso da cidadania implantando-se no âmago do organismo estatal, aqui em enunciação inequívoca de que o ente abstrato passa a vergar-se diante da concretude humana e da força política de seus súditos.

É indispensável, enfim, que não se perca de vista que a vitalidade do conceito está, antes no seu conteúdo, no seu exercício. O exercício da cidadania representa hoje o ponto de mutação capaz de operar as transformações que permitirão que o Brasil, que já consolida sua trajetória como Estado de Direito, possa evoluir para consolidar-se também como Estado de Justiça: o arsenal jurídico já está posto, e é hora de os cidadãosse armarem dele e partirem para a conquista do território da dignidade.


 
 
 
 
 

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